Umwelt & Menschenrechte: EU-Pflichten für Unternehmen kommen

14. Jän. 2022 Simon Burger

Auf EU-Ebene konkretisieren sich die Pläne zur Einführung einer Richtlinie, mit der verbindliche unternehmerische Sorgfaltspflichten im Bereich Umwelt und Menschenrechte geschaffen werden sollen. Die Einhaltung der „wirksamen Sorgfaltspflicht“ soll von nationalen Aufsichtsbehörden überwacht werden. Für Verstöße sollen neben zivilrechtlicher Haftung auch Sanktionen drohen.

Nach Meldungen über Menschenrechtsverletzungen in globalen Lieferketten^[1] formierten sich auf nationaler^[2] und internationaler^[3] Ebene Initiativen, um die beteiligten Unternehmen in die Pflicht zu nehmen. Nun steht auch der Europäische Gesetzgeber in den Startlöchern: Geplant ist eine Richtlinie über die Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht von Unternehmen, insbesondere für den Bereich Umwelt und Menschenrechte.

Aktueller Stand

Europäische Kommission

Justizkommissar Didier Reynders weckte im April 2020 hohe Erwartungen, als er einen Gesetzgebungsvorschlag noch für 2021 in Aussicht stellte^[4]. Kurz zuvor hatte die Kommission eine Studie zu den Optionen der Regulierung von Lieferketten-Sorgfaltspflichten veröffentlicht, wonach die Einführung von unternehmerischen Sorgfaltspflichten für den Schutz von Umwelt und Menschenrechten die wirksamste Regulierungsoption ist.^[5]

Europäisches Parlament

Am 10.03.2021 richtete das Europäische Parlament Empfehlungen an die Kommission zur Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht von Unternehmen.^[6] Die Entschließung beschränkte sich nicht darauf, allgemeine Anliegen des Parlaments an die Kommission heranzutragen.

Vielmehr liegt ein vollständig ausformulierter Richtlinienentwurf vor, der nicht nur für die Sorgfaltspflichten Vorgaben enthält, sondern auch die konkrete Durchsetzung dieser Sorgfaltspflichten durch Beschwerdeverfahren, nationale Aufsicht, Sanktionen und zivilrechtliche Haftung absichert.

Grundlage für die Entschließung des Parlaments war ein gemeinsam vom Rechtsausschuss, dem Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten und dem Ausschuss für internationalen Handel erarbeiteter und am 11.02.2021 vorgelegter Bericht.^[7]

Betroffene Unternehmen

Anwendungsbereich

Nach Art 2 Abs 1 des Entwurfs soll die Richtlinie für „große Unternehmen, die dem Recht eines Mitgliedstaates unterliegen oder im Unionsgebiet niedergelassen sind“ gelten. Darüber hinaus soll die Richtlinie nach Abs 2 für „alle börsennotierten kleinen und mittleren Unternehmen mit hohem Risiko“ gelten.

Welche Unternehmen ein „hohes Risiko“ aufweisen, lässt der Richtlinien-Entwurf offen. Eine Fußnote zum Erwägungsgrund 17 zieht die Möglichkeit in Betracht, dass die Kommission „Wirtschaftszweige mit hohem Risiko“ bestimmt. Die nähere Ausgestaltung des Anwendungsbereichs einer zukünftigen europäischen Sorgfaltspflichtenregelung wird ein zentraler Punkt sein und es bleibt abzuwarten, ob die endgültige Richtlinie noch auf bestimmte Sektoren zugeschnitten bzw. um eine Schwellen-Regelung ergänzt wird.

Unternehmen aus Drittstaaten

Nach Art 2 Abs 3 des Entwurfs gilt die Richtlinie ebenso für Unternehmen aus Drittstaaten, „wenn sie durch den Verkauf von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen im Binnenmarkt tätig sind“. Mit dieser Ausdehnung des Anwendungsbereichs soll offenkundig der Sorge begegnet werden, dass die geplante Regelung die Wettbewerbsbedingungen von EU-Unternehmen gegenüber Unternehmen aus Drittstaaten verschlechtert. ^[8]

Sorgfaltspflichten

„Wirksame Sorgfalt“

Den regulatorischen Schwerpunkt wird die Einführung unternehmerischer Sorgfaltspflichten darstellen. Nach Art 4 Abs 1 des Entwurfs haben die Mitgliedstaaten Vorschriften zu erlassen, um dafür zu sorgen, dass Unternehmen in ihren Geschäften und Geschäftsbeziehungen im Hinblick auf die potenziellen oder tatsächlichen nachteiligen Auswirkungen u.a. auf die Menschenrechte und die Umwelt „wirksame Sorgfalt walten lassen“.

Sodann sieht Abs 2 vor, dass Unternehmen „fortlaufend alle ihnen möglichen Anstrengungen unternehmen, um die Art und den Kontext ihrer Tätigkeiten, auch geografisch, zu ermitteln und zu bewerten und um festzustellen, ob ihre Tätigkeiten und Geschäftsbeziehungen potenzielle oder tatsächliche nachteilige Auswirkungen verursachen, zu ihnen beitragen oder direkt mit ihnen verbunden sind, wobei eine risikobasierte Überwachungsmethodik verwendet wird, die die Wahrscheinlichkeit, Schwere und Dringlichkeit potenzieller oder tatsächlicher Auswirkungen [u.a. auf die Menschenrechte und die Umwelt] berücksichtigt“.

Abkehr vom „box ticking“

Die abstrakte Umschreibung der Pflichten anstelle einer Auflistung spezifisch-konkreter Pflichten soll verhindern, dass die Regulierung zu einer umwelt-/menschenrechtsbezogen „box ticking exercise“ führt, bei der sich Compliance-Anforderungen in oberflächlichen Maßnahmen erschöpfen, die zu keiner echten Verbesserung der Situation führen.^[9]

Vollzug

Aufsichtsbehörden

Nach Art 12 des Entwurfs benennt jeder Mitgliedstaat die zuständige(n) nationale(n) Aufsichtsbehörde(n). Diese müssen unabhängig sein und über die erforderlichen personellen, technischen, und finanziellen Ressourcen etc. verfügen.

Nach Art 13 müssen die Aufsichtsbehörden befugt sein, Untersuchungen durchzuführen, um sicherzustellen, dass die Unternehmen die Sorgfaltspflichten einhalten. Dies soll auch Kontrollen vor Ort umfassen.

Sanktionen

Nach Art 18 des Entwurfstextes legen die Mitgliedstaaten angemessene Sanktionen für Verstöße fest, wobei diese – wie in Richtlinien üblich – u.a. wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen. Die flankierenden Sanktionen werden für die Effektivität des Regimes maßgeblich sein – wobei der Gesetzgeber bei der Festsetzung von Strafen im Gegenzug darauf achten muss, die betreffenden Pflichten konkret genug auszugestalten.^[10]

Zivilrechtliche Haftung

Im Hinblick auf die zivilrechtliche Haftung müssen die Mitgliedstaaten nach dem vorgeschlagenen Text über eine innerstaatliche Haftungsregelung verfügen, nach der Unternehmen für Schäden aufgrund potenzieller (!) oder tatsächlicher nachteiliger Auswirkungen u.a. auf die Menschenrechte oder die Umwelt haftbar gemacht werden können, die sie oder von ihnen kontrollierte Unternehmen durch Handlungen oder Unterlassungen verursacht oder zu denen sie beigetragen haben. Wie genau dieses „private enforcement“ auf innerstaatlicher Ebene umgesetzt wird, bleibt abzuwarten, doch muss damit gerechnet werden, dass unternehmerische Tätigkeit mit erhöhten Haftungsrisiken verbunden sein wird, wenn Nachhaltigkeitspflichten der zukünftigen Regelung nicht eingehalten werden.^[11]

Ausblick

Bislang hat die Kommission ihr Versprechen nicht eingelöst und die Vorlage eines Gesetzgebungsvorschlages mehrfach nach hinten verschoben, zuletzt auf Dezember 2021.^[12] Die Verzögerung scheint mit (erst über die Medien bekannt gewordener)^[13] Kritik innerhalb der Behörde betreffend die Qualität der Folgenabschätzung zum Gesetzgebungsvorschlag zusammenzuhängen. Im Rahmen einer UN-Verhandlungsrunde Ende Oktober 2021 sprach die Europäische Kommission hingegen davon, den Gesetzgebungsvorschlag bereits zu „finalisieren“.^[14] Entscheidungsträger in Unternehmen werden sich daher auf kurz oder lang auf verschärfte Nachhaltigkeitsanforderungen einstellen müssen.

[1] Beispielsweise der Einsturz des Rana-Plaza-Fabriksgebäudes 2013 in Bangladesch, bei dem 1.000 Arbeitnehmer ums Leben kamen, Fabrikseinsturz in Bangladesch: Warnungen missachtet? Die Presse, 24.04.2013.

[2] Siehe etwa folgende Beispiele: In Frankreich wurde 2017 ein Gesetz über Sorgfaltspflichten von Unternehmen ab einer bestimmten Größe beschlossen, LOI n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d‘ordre, JORF n°0074; in der Schweiz wurde nach langer Diskussion um die sogenannte „Konzernverantwortungsinitiative“ per Volksentscheid am 29.11.2020 eine Sorgfaltspflicht für Unternehmen ab einer bestimmten Größe eingeführt, siehe Bundesrat (Schweiz), Volksinitiative „Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Menschen und Umwelt“, bj.admin.ch/bj/de/home/wirtschaft/gesetzgebung-verantwortungsvolle-unternehmen.html (abgefragt am 02.12.2021); 2019 führten die Niederlande ein Gesetz gegen Kinderarbeit ein, Wet zorgplicht kinderarbeid, Staatsblad 2019, 401. In Deutschland verpflichtet ein am 11.06.2021 verabschiedetes Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz Unternehmen ab einer bestimmten Größe menschenrechtliche und umweltbezogene Sorgfaltspflichten zu beachten, Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz – LkSG, BGBl I 2021 Nr 46, S 2959

[3] So etwa die Arbeiten der Vereinten Nationen im Rahmen der 2015 gegründeten Open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights.

[4] European Parliament Working Group on Responsible Business Conduct, RBC Webinar 29 April 2020, responsiblebusinessconduct.eu/wp/2020/04/30/european-commission-promises-mandatory-due-diligence-legislation-in-2021/ (abgefragt am 02.12.2021).

[5] Siehe ausführlich zur Gegenüberstellung der vier Handlungsoptionen „no policy change (baseline scenario“, „new voluntary guidelines / guidance“, „new regulation requiring due diligence reporting“, „regulation requiring mandatory due diligence as a standard of care“, Europäische Kommission, Study on due diligence requirements through the supply chain (20.02.2020) 476–548.

[6] Europäisches Parlament, Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. März 2021 mit Empfehlungen an die Kommission zur Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht von Unternehmen (2020/2129(INL)). P9_TA(2021)0073 (10.03.2021).

[7] Europäisches Parlament, Bericht mit Empfehlungen an die Kommission zur Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht von Unternehmen (2020/2129(INL)). A9-0018/2021 (11.02.2021).

[8] So auch Erwägungsgrund 10 im Parlamentsentwurf: „Um gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen, ist es wichtig, dass die Regeln für alle – also sowohl in der Union als auch in Drittstaaten ansässige – Unternehmen gelten, die auf dem Binnenmarkt tätig sind.“

[9] Vgl etwa die Kritik an den beschränkt aussagekräftigen Kriterien der Global Reporting Initiative (GRI), Sarfaty, Measuring Corporate Accountability through Global Indicators, in Engle Merry/Davis/Kingsbury (Hrsg), The Quiet Power of Indicators (2015) 103 (105). Ein vergleichbares Problemfeld stellen externe Auditierungen im Bereich Nachhaltigkeit dar, deren effektiver Nutzen oft fraglich ist, siehe etwa Islam/Deegan/Gray, Social Compliance Audits and Multinational Corporation Supply Chain: Evidence from a Study of the Rituals of Social Audits, Accounting and Business Research 2018, 190.

[10] So kassierte etwa das französische Verfassungsgericht die Strafbestimmung im französischen Sorgfaltspflichtengesetz (siehe oben Fn 2), wonach bei Verstößen gegen die Sorgfaltspflicht Bußgelder von bis zu EUR 30 Millionen drohten, Conseil constitutionnel, Décision n° 2017-750 DC, 23.03.2017. Für das Verfassungsgericht war es mit dem strafrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz unvereinbar, dass das Gesetz „angemessene Sorgfaltsmaßnahmen“ zum Schutz der (unspezifizierten) „Menschenrechte und Grundfreiheiten“ vorschrieb.

[11] Einen Eindruck vermitteln die laufenden Gerichtsverfahren in Frankreich auf Grundlage des französischen Sorgfaltspflichtengesetzes wegen behaupteter Verstöße französischer Unternehmen gegen Menschenrechte und Umweltverstöße, Sherpa/CCFD-Terre Solidaire/Business & Human Rights Resource Centre, Duty of vigilance radar - Ongoing cases, vigilance-plan.org/court-cases-under-the-duty-of-vigilance-law/ (abgefragt am 02.12.2021).

[12] Vgl Europäisches Parlament, Legislative Train Schedule - Corporate Due Diligence and Corporate Accountability, europarl.europa.eu/legislative-train/theme-an-economy-that-works-for-people/file-corporate-due-diligence (abgefragt am 02.12.2021).

[13] Nachhaltige Unternehmensführung – EU-Kommission bereitet Gesetz schlecht vor, Süddeutsche Zeitung, 14.06.2021.

[14] UN-Menschenrechtsrat, Open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights (7th Session). General Statement of the European Union (25.10.2021) 3.